Δάφνη Πετράκη
Ασκούμενη Δικηγόρος και Μεταπτυχιακή Φοιτήτρια της Νομικής Σχολής
Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης

Εισαγωγή

Η ανοιχτή θάλασσα, ως κοινό αγαθό της ανθρωπότητας, συνιστά διαχρονικά ένα χώρο ελευθερίας αλλά και αντιπαραθέσεων. Η προβληματική αυτή οδήγησε στην ανάγκη θέσπισης ενός ενιαίου νομικού πλαισίου που θα ρύθμιζε τα όρια χρήσης και εκμετάλλευσης των θαλασσών, έτσι έπειτα από ατέρμονες διαπραγματεύσεις υιοθετήθηκε η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το Δίκαιο της Θάλασσας (UNCLOS), ένα ολοκληρωμένο νομικό πλαίσιο ρύθμισης και επίλυσης θαλάσσιων διεθνών ζητημάτων, το οποίο και απαντάται σε αρκετές πηγές ως «το Σύνταγμα των Θαλασσών»¹. 

Παρά την ύπαρξη του θεμελιώδους αυτού νομικού πλαισίου, οι εξελίξεις των τελευταίων δεκαετιών αναδεικνύουν διαρκώς σημαντικές προκλήσεις που δοκιμάζουν τα όρια και δυσχεραίνουν στην πράξη την αποτελεσματική εφαρμογή του. Αθρόα κύματα θαλάσσιας μετανάστευσης, αύξηση «σημαιών ευκαιρίας», αναζωπύρωση της πειρατείας, τρία (3) κομβικά παραδείγματα επιβεβαιώνουν τις προκλήσεις που καλείται να διαχειριστεί το κράτος σημαίας, εντός πάντοτε των νομιμοποιητικών του ορίων. Η ανάλυση που ακολουθεί, αφού οριοθετήσει την έννοια του κράτους σημαίας και τη δικαιοδοσία του, επιδιώκει να αναδείξει αυτές τις προκλήσεις και να εκτιμήσει τον αντίκτυπό τους στο σύγχρονο διεθνές νομικό περιβάλλον. 

Θεσμικό πλαίσιο

α) Η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το Δίκαιο της Θάλασσας

Από το έτος 1950 και ύστερα, υπήρξαν πολλαπλές προσπάθειες κωδικοποίησης κανόνων με στόχο τη διαμόρφωση του νομικού πλαισίου του δικαίου της θάλασσας, στον οποίο αγώνα συνέβαλε πρωταγωνιστικά η Επιτροπή Διεθνούς Δικαίου των Ηνωμένων Εθνών. Κατόπιν μίας σειράς προτάσεων προς τη Γενική Συνέλευση του διεθνούς οργανισμού, πέτυχε τη σύγκληση της Πρώτης διακυβερνητικής Συνδιάσκεψης των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας², που έλαβε χώρα στη Γενεύη το διάστημα Φεβρουαρίου – Μαρτίου του έτους 1958, από την οποία υιοθετήθηκαν τέσσερις (4) θεμελιώδεις διεθνείς Συμβάσεις με αντικείμενο την αιγιαλίτιδα και τη συνορεύουσα ζώνη, την ανοιχτή θάλασσα, την υφαλοκρηπίδα και την αλιεία και προστασία των βιολογικών πόρων της θάλασσας, καμία όμως ρύθμιση σχετικά με το πλάτος της αιγιαλίτιδας ζώνης.

Τα λοιπά αρρύθμιστα αυτά ζητήματα, συμπεριλαμβανομένου και του παραπάνω, αποτέλεσαν αιτία σύγκλησης της Δεύτερης διακυβερνητικής Συνδιάσκεψης στη Γενεύη δύο χρόνια αργότερα, το διάστημα μεταξύ Μαρτίου – Απριλίου 1960, με τους συνολικούς εκπροσώπους κρατών να ανέρχονται στους ογδόντα επτά (87). Παρόλα αυτά και η διάσκεψη αυτή αποφάνθηκε αλυσιτελής αφού δεν επιτεύχθηκε ενιαία ρύθμιση ως προς το φλέγον ζήτημα του πλάτους της αιγιαλίτιδας ζώνης. 

Περίπου δέκα (10) χρόνια αργότερα και αφού καταγράφηκαν οι προβληματισμοί προς εξέταση, με την απόφαση της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών 2749 (XXV) συγκαλείται η Τρίτη και καθοριστική Συνδιάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών στο Montego Bay της Τζαμάικα, η οποία μάλιστα αναφέρεται ως η μακρότερη συνδιάσκεψη της διπλωματικής ιστορίας καθώς εκτείνεται από το έτος 1973 έως το 1982. Στη συνδιάσκεψη αυτή συμμετείχαν εκατόν πενήντα επτά (157) εκπρόσωποι κρατών αλλά και ειδικευμένοι διεθνείς Οργανισμοί και σχετικές μη κυβερνητικές οργανώσεις, οι οποίοι πέτυχαν, εννέα (9) χρόνια μετά, την ρύθμιση ενός ενιαίου κειμένου που έπρεπε τα κράτη να το αποδεχτούν ως σύνολο (package deal). Έτσι το κείμενο αυτό υιοθετήθηκε στις 10 Δεκεμβρίου 1982 ως Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας (UNCLOS).³

Η Σύμβαση για το δίκαιο της θάλασσας είναι προϊόν αμοιβαίων υποχωρήσεων μεταξύ των κρατών, το καθένα από αυτά διεκδικούσε ευρύ έλεγχο θαλάσσιων πόρων στις ακτές και δικαιώματα ελεύθερης ναυσιπλοΐας εντός αιγιαλίτιδας ζώνης άλλων, διαφωνίες που προσέδωσαν αυτή την τεράστια χρονική έκταση στη συνδιάσκεψη. Για αυτό και με τη σύναψή της εδραιώνεται αφενός εθιμικό δίκαιο που ήδη ίσχυε, ήτοι ζητήματα που αφορούν ελευθερίες της ανοιχτής θάλασσας ή δικαιώματα των κρατών στην αιγιαλίτιδα ζώνη και αφετέρου νέα νομοθετική οριοθέτηση εννοιών όπως Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη (ΑΟΖ), αρχιπελαγικά κράτη ή Διεθνής Βυθός, περιλαμβάνει βέβαια, μεταξύ άλλων, και τις τέσσερις (4) συμβάσεις της Πρώτης Συνδιάσκεψης του 1958. 

H Ελληνική Δημοκρατία υπέγραψε και αυτή τον Δεκέμβριο του 1982, κύρωσε τη Σύμβαση με τον Νόμο 2321/1995 και δεσμεύεται από τις διατάξεις της που κατά το άρθρο 28 του Συντάγματος έχουν υπερνομοθετική ισχύ. 

β) Κράτος σημαίας και ο κανόνας στην ανοιχτή θάλασσα

Η Σύμβαση για το δίκαιο της θάλασσας, εφεξής Σύμβαση του 1982, έχει ως κυριότερο χρήστη (user) το πλοίο, στο οποίο όμως αντιστοιχούν πολύ λίγες διατάξεις. Αυτό συμβαίνει διότι το πλοίο, αν και δεν κατέχει νομική προσωπικότητα, έχει ιθαγένεια η οποία ρυθμίζεται σύμφωνα με διατάξεις του εκάστοτε εσωτερικού δικαίου. Η ιθαγένεια του πλοίου ως ένας νομικός και πολιτικός δεσμός με το κράτος, αποκτάται με την εγγραφή του πλοίου στο Νηολόγιο, ήτοι στα βιβλία των λιμενικών αρχών, εκδηλώνεται με τρόπο πανηγυρικό με τη φέρουσα σημαία του κράτους, την αναγραφή του ονόματος και του λιμένος στην πλώρη ή πρύμνη του πλοίου και βεβαιώνεται με τα σχετικά έγγραφα που τηρούνται στο πλοίο. 

Αποτέλεσμα της ιθαγένειας είναι η πλήρης δικαιοδοσία του κράτους σημαίας πάνω στο πλοίο ως «αντικείμενο εμπορικής και οικονομικής εκμετάλλευσης» αλλά και στους εργαζομένους του, όπως και αποφαίνεται από το άρθρο 94 της Σύμβασης του 1982, σύμφωνα με το οποίο το κράτος σημαίας έχει την υποχρέωση να ασκεί τη δικαιοδοσία του και τον έλεγχό του σε θέματα επί πλοίων που φέρουν τη σημαία του, με τρόπο αποτελεσματικό. Μπορεί επομένως να θεωρηθεί ως ένα κινητό νομικό καθεστώς μίας χώρας, σαν προέκταση αυτής ακόμα και σε περιοχές που δεν ανήκουν σε εδαφική και νομική κυριαρχία, περιοχές όπως η ανοιχτή θάλασσα. 

Από τα συμβατικά κείμενα περί δικαίου θάλασσας μπορεί κανείς να αντλήσει τι δεν αποτελεί ανοιχτή θάλασσα. Σύμφωνα με το άρθρο 1 της Σύμβασης της Γενεύης του 1958, ανοιχτή θάλασσα είναι «όλα τα τμήματα στα οποία δεν περιλαμβάνεται η αιγιαλίτιδα ζώνη και τα εσωτερικά ή διεθνή ύδατα», σύμφωνα δε με το άρθρο 86 της Σύμβασης του 1982 οι διατάξεις της ανοιχτής θάλασσας «εφαρμόζονται σε όλα τα θαλάσσια τμήματα που δεν υπάγονται στην αποκλειστική οικονομική ζώνη (ΑΟΖ), αιγιαλίτιδα ζώη, εσωτερικά ύδατα κράτους ή αρχιπελαγικά ύδατα αρχιπελαγικού κράτους»⁴. Σύμφωνα πάντως με το νέο δίκαιο του 1982, ανοιχτή θάλασσα θεωρούνται τα ύδατα που υπέρκεινται του βυθού, τα οποία δεν υφίστανται καμία κυριαρχική εξουσία και ακολουθούν την αρχή της ελευθερίας των θαλασσών, είναι δηλαδή ελεύθερα προς χρήση σε όλους⁵. Αξιοσημείωτο δε το άρθρο 88 κατά το οποίο ορίζεται ότι η ανοιχτή θάλασσα προσφέρεται για ειρηνικούς σκοπούς.

Ως απόρροια των παραπάνω, ένα κράτος απαγορεύεται να ασκεί κυριαρχικά δικαιώματα επί ανοιχτής θάλασσας καθώς και να εμποδίζει την άσκηση ελευθεριών άλλων κρατών επί αυτής. Έτσι, κάθε πλοίο ευρισκόμενο στην ανοιχτή θάλασσα απολαμβάνει την αποκλειστική δικαιοδοσία του κράτους σημαίας του, εξουσιαστικά δικαιώματα επί πλοίων άλλης σημαίας δεν υφίστανται. Μία κάποια εξαίρεση στον κανόνα αποτελεί μόνο η περίπτωση της παραβίασης εθνικού ή διεθνούς δικαίου, κατά την οποία εξουσία επί του πλοίου που δρα αντίθετα στο δίκαιο έχουν μόνο πολεμικά πλοία του κράτους σημαίας του. Να τονισθεί ότι τα πολεμικά πλοία έχουν δικαίωμα να προβαίνουν σε πράξεις παρεμπόδισης πλεύσης και καταστολής παράνομων πράξεων μόνο όταν υπάρχει παραβίαση, όχι σε περιόδους ειρήνης, αντίθετη δε ενέργεια είναι ικανή να επιφέρει ακόμα και ένοπλη σύρραξη. 

Σύγχρονες προκλήσεις επί ανοιχτής θάλασσας

Στο πεδίο αυτό δεν εμπίπτει μόνο οποιαδήποτε ενέργεια εμπεριέχει στοιχείο επικινδυνότητας, αλλά περιορισμοί νομικοί ή θεσμικοί καθώς και φαινόμενα που δοκιμάζουν το υπάρχον πλαίσιο. Πρώτο ζήτημα της κατηγορίας των προκλήσεων είναι εκείνο των «σημαιών ευκαιρίας» ή άλλως του «ανοιχτού νηολογίου»⁶. Το φαινόμενο άνθησε ραγδαία κυρίως στον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο όπου πλοιοκτήτες συμμαχικών κρατών ενέτασσαν τα πλοία τους σε νηολόγια ουδέτερων κρατών προς αποφυγή δήμευσης, η δε εγγραφή σήμερα, σε ξένα νηολόγια, πραγματοποιείται με σκοπό την αποφυγή υψηλής φορολόγησης ή την ένταξη σε διοικητικό καθεστώς αναμφίβολου ελέγχου. Το φαινόμενο των σημαιών ευκαιρίας δεν συνεπάγεται αυτό καθαυτό παραβίαση Διεθνούς δικαίου λόγω αρκετών μηχανισμών ελέγχου των πλοίων, η αύξηση όμως των πλοίων με ευκαιριακές σημαίες αποτελεί θεσμική πρόκληση για τη δικαιοδοσία του κράτους σημαίας, καθώς αυξάνει τον κίνδυνο για πιθανές παραβιάσεις, ατυχήματα και γενικότερη αδυναμία επιβολής διεθνών προτύπων ασφαλείας. 

Άλλη πρόκληση για τη δικαιοδοσία του κράτους σημαίας, αποτελεί η πειρατεία⁷. Ένα φαινόμενο με τεράστιες διαστάσεις, από παραδοσιακή απειλή έχει πλέον εξελιχθεί σε διεθνές έγκλημα, το οποίο ορίζεται στο άρθρο 101 της Σύμβασης του 1982. Ως πειρατεία ειδικότερα ορίζεται, μεταξύ άλλων, οποιαδήποτε παράνομη πράξη βίας, καταλήψεως ή καταστροφής πλοίου από άλλο πλήρωμα ή επιβάτες ιδιωτικού πλοίου, αεροσκάφους επί ανοιχτής θάλασσας. Με το άρθρο 100 προκρίνεται η υποχρεωτική διεθνής συνεργασία για την καταστολή του φαινομένου, συγκεκριμένα παρέχεται επί ανοιχτής θαλάσσης η δυνατότητα νόμιμης σύλληψης πειρατικού πληρώματος είτε από πολεμικό είτε από δημόσιο/ ιδιωτικό πλοίο, υπάρχει συνεπώς διεθνής ποινική δικαιοδοσία των κρατών ως προς το φαινόμενο αυτό. Σήμερα η πειρατεία απαντάται επιπλέον και υπό τις μορφές της κυβερνοπειρατείας και των επιθέσεων με drones, σε κάθε πάντως περίπτωση αποτελεί πρόκληση, δοκιμάζοντας τα όρια της δικαιοδοσίας του κάθε κράτους σημαίας και απαιτεί νέες μορφές διεθνούς συνεργασίας. 

Δεν θα πρέπει να παραλειφθεί η περίπτωση της έρευνας και διάσωσης στην ανοιχτή θάλασσα και της διεθνούς μετανάστευσης, ζητημάτων που πλέον κι αυτά λαμβάνουν θηριώδεις διαστάσεις. Η Σύμβαση του 1982 καθώς και άλλες διεθνείς πράξεις όπως η Σύμβαση για την Ασφάλεια Ανθρώπινης Ζωής στη Θάλασσα (SOLAS, 1974) και η Διεθνής Σύμβαση για την Έρευνα και Διάσωση στη Θάλασσα (SAR Convention, 1979), υποχρεώνουν τα κράτη σημαίας να προσφέρουν βοήθεια σε άτομα που βρίσκονται σε κίνδυνο στη θάλασσα, ωστόσο στην πράξη η εφαρμογή των υποχρεώσεων συναντά αρκετές προκλήσεις. Στην ανοιχτή θάλασσα, ελλείψει κρατικής κυριαρχίας, η δικαιοδοσία του κράτους σημαίας συνυπάρχει με αρμοδιότητες Κέντρων Έρευνας και Διάσωσης, δημιουργώντας σύγχυση, γκρίζες ζώνες ευθύνης. Αντίστοιχα και στην περίπτωση των μεταναστεύσεων, εγείρονται αντίστοιχα ζητήματα περί ευθύνης κρατών λόγω νομικών και ανθρωπιστικών διλημμάτων, συχνά παρατηρείται η αποχή κράτους σημαίας από παροχή βοήθειας φοβούμενο τις νομικές συνέπειες. Πράγματι η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει προβεί σε κάποια μείωση του προβλήματος μέσω της ίδρυσης του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής ( FRONTEX), οργανισμός που συντονίζει ερευνητικές επιχειρήσεις κρατών σημαίας επί ανοιχτής θαλάσσης, οι αυξανόμενες όμως μεταναστευτικές ροές και το κενό στην ικανότητα ελέγχου των πλοίων με «σημαίες ευκαιρίας» καταδεικνύουν την ανάγκη για αναθεώρηση των πρωτοκόλλων συνεργασίας αλλά και των δυνατοτήτων επιτήρησης. 

Συμπέρασμα

Σαράντα δύο (42) χρόνια μετά την υιοθέτηση της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για το Δίκαιο της Θάλασσας (UNCLOS), η δικαιοδοσία του κράτους της σημαίας, παρά τον πρωταγωνιστικό ρόλο που της αποδίδει το κείμενο της σύμβασης εξακολουθεί να αποτελεί πεδίο σύνθετων προκλήσεων. Οι προκλήσεις αυτές αφενός αναδεικνύουν το χάσμα μεταξύ θεωρητικής ρύθμισης και πρακτικής εφαρμογής, αφετέρου αποκαλύπτουν ότι παρά τη σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων, η αποτελεσματικότητα του θεσμού εξαρτάται τελικώς από τη βούληση των κρατών σημαίας για άσκηση ουσιαστικού ελέγχου και διεθνή συνεργασία.

Το σύνολο των προκλήσεων αυτών αποτελεί και αυτό μία ευρύτερη σύγχρονη πρόκληση: την επίτευξη ισορροπίας ανάμεσα στην ελευθερία της ανοιχτής θάλασσας και στην ευθύνη που απορρέει από τη φερόμενη σημαία. Η διεθνής συνεργασία είναι μονόδρομος, πρέπει όμως να ενισχυθεί και να προσαρμοστεί στις τεχνολογικές και επιχειρησιακές εξελίξεις ώστε να υπερβεί τα όρια του παραδοσιακού μοντέλου και να ανταποκρίνεται πλέον επαρκώς στις απαιτήσεις του εικοστού πρώτου αιώνα (21^ου αι.).

Βιβλιογραφία

United Nations, Oceans and the Law of the Sea.
Κωνσταντίνος Αντωνόπουλος – Κωνσταντίνος Μαγκλιβέρας. Το Δίκαιο της Διεθνούς Κοινωνίας, Νομική Βιβλιοθήκη 4^η επαυξημένη έκδοση
Εμμανουήλ Ρούκουνας. Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη 5^η έκδοση
Μαυρή Μιχ. Αικατερίνη. «Η σημασία – σπουδαιότητα των υπεράκτιων θαλασσών, Νομικό πλαίσιο – Θεσμικό πλαίσιο & Μελλοντικές προοπτικές εκμετάλλευσης των φυσικών τους πόρων», Πανεπιστήμιο Πειραιώς 2017. 

1. United Nations. Oceans and the Law of the Sea ↩︎
2.  Κ. Αντωνόπουλος – Κ. Μαγκλιβέρας. Το Δίκαιο της Διεθνούς Κοινωνίας, Νομική Βιβλιοθήκη 4^η έκδοση ↩︎
3. EUR-lex. Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το Δίκαιο της Θάλασσας ↩︎
4. Εμμανουήλ Ρούκουνας. Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη 5^η έκδοση ↩︎
5.  Μαυρή Μιχ. Αικατερίνη, «Η σημασία – σπουδαιότητα των υπεράκτιων θαλασσών, Νομικό πλαίσιο – Θεσμικό πλαίσιο & Μελλοντικές προοπτικές εκμετάλλευσης των φυσικών τους πόρων», Πανεπιστήμιο Πειραιώς 2017 ↩︎
6. Εμμανουήλ Ρούκουνας. Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη 5^η έκδοση ↩︎
7. Εμμανουήλ Ρούκουνας. Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη 5^η έκδοση ↩︎

Πηγή εικόνας: Unsplash.com / Δικαιώματα Χρήσης: Arron Choi