Χριστίνα Τζουμάνη, Απόφοιτη της Νομικής Σχολής του ΕΚΠΑ και Ασκούμενη Δικηγόρος

Η αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης προϋποθέτει την ύπαρξη μηχανισμών που διασφαλίζουν την προστασία των δικαιωμάτων των ιδιωτών έναντι παραβιάσεων από τα κράτη-μέλη. Στο πλαίσιο αυτό, ιδιαίτερη σημασία έχει η αρχή της ευθύνης του κράτους για ζημίες που προκαλούνται από παραβίαση του ενωσιακού δικαίου. Παρότι οι Συνθήκες δεν προέβλεπαν αρχικά ρητά έναν τέτοιο μηχανισμό, η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ανέπτυξε σταδιακά την αρχή αυτή, με σκοπό την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας και της πλήρους εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου στην έννομη τάξη των κρατών-μελών.

Καθοριστικό σημείο στην εξέλιξη της εν λόγω αρχής αποτέλεσε η νομολογία που διαμορφώθηκε με την απόφαση Francovich του 1991, με την οποία το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι τα κράτη-μέλη υποχρεούνται να αποκαθιστούν τη ζημία που υφίστανται ιδιώτες εξαιτίας παραβίασης υποχρεώσεων που απορρέουν από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Έκτοτε, η αρχή της κρατικής ευθύνης εδραιώθηκε ως θεμελιώδης εγγύηση για την προστασία των δικαιωμάτων των ιδιωτών και για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής των ενωσιακών κανόνων. Η σχετική νομολογία εξελίχθηκε περαιτέρω με μεταγενέστερες αποφάσεις του Δικαστηρίου, οι οποίες προσδιόρισαν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες γεννάται η ευθύνη του κράτους και διεύρυναν το πεδίο εφαρμογής της.

Σκοπός του παρόντος άρθρου είναι η ανάλυση της αρχής της ευθύνης του κράτους για παραβίαση του ενωσιακού δικαίου, η εξέταση της εξέλιξής της στη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και η παρουσίαση των βασικών προϋποθέσεων που πρέπει να συντρέχουν για τη θεμελίωση της σχετικής αξίωσης αποζημίωσης των ιδιωτών από τα κράτη μέλη.

Ι. Η αρχή της ευθύνης του κράτους στο δίκαιο της ΕΕ

Τα κράτη μέλη ελέγχονται άμεσα σε περίπτωση παραβίασης του ενωσιακού δικαίου μέσω της προσφυγής λόγω παραβάσεως (258, 259 ΣΛΕΕ) Στην ουσία πρόκειται για μία αναγνωριστική διαδικασία με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση του κράτους μέλους από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εξάλλου νομολογιακά το Δικαστήριο δεν έχει εξουσία να ακυρώνει αντίθετες με το ενωσιακό δίκαιο διατάξεις δικαίου και μόνο το κράτος μέλος είναι αρμόδιο για τη συμμόρφωση με απόφαση του Δικαστηρίου. Συνεπώς, οι αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν αναγνωριστικό χαρακτήρα και η αναγνώριση της παράβασης ανατρέχει ex tunc. (260 παρ. 1 ΣΛΕΕ, ΔΕΚ C-266/99 που εκδόθηκε στις 8 Μαρτίου 2001, αναφορικά με την υπόθεση για την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Γαλλικής Δημοκρατίας.)

Τόσο από το παράγωγο ενωσιακό δίκαιο (πχ κανονισμοί, οδηγίες) όσο από το πρωτογενές (ΣΕΕ, ΣΛΕΕ) απορρέουν υποχρεώσεις  προς τις οποίες τα κράτη μέλη οφείλουν να συμμορφώνονται. Διαφορετικά,  η μη συμμόρφωσή τους στοιχειοθετεί την έννοια της παραβίασης του ενωσιακού δικαίου, με την οποία θεμελιώνεται και η ευθύνη του κράτους μέλους από την παραβίαση αυτή. Οι παραβάσεις αυτές μπορούν να είναι είτε νομοθετικές, κανονιστικές, διοικητικές πράξεις, οι οποίες είναι αντίθετες προς το ενωσιακό δίκαιο, είτε μπορούν να έχουν τη μορφή καθυστέρησης, αδράνειας ή παράλειψης του κράτους για λήψη των αναγκαίων μέτρων, όπως για παράδειγμα τη μη εμπρόθεσμη μεταφορά μιας οδηγίας. Επιπλέον, παραβάσεις αποτελούν και συστηματικές, διαρκείς πρακτικές, οι οποίες έχουν έκταση, διάρκεια και σοβαρότητα και στοιχειοθετούν γενικευμένη παραβατική πρακτική για την οποία ασκείται ενιαία προσφυγή (άρθρο 258 ΣΛΕΕ). Τέλος, παράβαση συνιστά και η αφηρημένη ή πιθανή παράβαση του δικαίου της Ένωσης με την έννοια ότι μπορεί να υπάρχουν αντίθετες με το ενωσιακό δίκαιο εθνικές διατάξεις, ο οποίες όμως δεν εφαρμόζονται, ωστόσο αυτές υφίστανται στην εθνική έννομη τάξη και η ενδεχόμενη εφαρμογή τους θα ήταν αντίθετη προς το ενωσιακό δίκαιο. 

Αξίζει να αναφερθούμε σε αυτό το σημείο στη θεμελιώδη αρχή του άμεσου αποτελέσματος του ενωσιακού δικαίου (direct effect of european law). Ειδικότερα, η αρχή αυτή εδραιώθηκε νομολογιακά από την απόφαση Van Gend & Loos (ΔΕΚ C-26/62), με την οποία στην ουσία καθιερώθηκαν συγκεκριμένα κριτήρια με βάση τα οποία ένας ενωσιακός κανόνας μπορεί να έχει άμεση ισχύ. Ουσιαστικά όταν λέμε ότι οι ενωσιακοί κανόνες έχουν άμεσο αποτέλεσμα αυτό σημαίνει ότι είναι διατυπωμένοι με σαφήνεια, χωρίς επιφυλάξεις, απονέμουν δικαιώματα σε ιδιώτες (φυσικά και νομικά πρόσωπα) και υποχρεώσεις στα κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, τα δικαιώματα που έχουν οι ιδιώτες από το ενωσιακό δίκαιο, τα οποία μπορούν να επικαλεστούν έναντι των κρατών μελών έχουν κάθετο άμεσο αποτέλεσμα, δηλαδή έχουμε μία κάθετη άμεση σχέση μεταξύ κράτους μέλους και ιδιώτη. Σημειώνεται, ότι ο ιδιώτης μπορεί να επικαλεστεί ενωσιακό κανόνα δικαίου που να του απονέμει ορισμένα δικαιώματα ακόμα και αν το κράτος μέλος δεν έχει συμμορφωθεί προς τον κανόνα αυτόν. Επομένως, εάν ο ιδιώτης επικαλεστεί ενώπιον εθνικού δικαστηρίου δικαίωμά του, το οποίο απορρέει από ενωσιακό δίκαιο, το εθνικό δικαστήριο υποχρεούται να εφαρμόσει τον ενωσιακό κανόνα, τηρουμένης και της αρχής της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου έναντι του εθνικού. 

Επιπρόσθετα, αξίζει να κάνουμε λόγο για την αρχή της αστικής ευθύνης, η οποία διατυπώθηκε αρχικά από το ΔΕΚ στις υποθέσεις Humblet (ΔΕΚ 6/60) κατά Βελγικού Δημοσίου και Russo κατά ΑΙΜΑ (ΔΕΚ 60/75), στις οποίες κρίθηκε από το Δικαστήριο ότι σε περίπτωση παραβίασης του κοινοτικού δικαίου από τα κράτη μέλη, θεμελιώνεται ευθύνη στις διατάξεις του εθνικού δικαίου την κρατών μελών αυτών με βάση τις εθνικές τους διατάξεις περί αστικής ευθύνης του κράτους.

ΙΙ. Η νομολογία Francovich

Η αρχή του αμέσου αποτελέσματος του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, την οποία προαναφέραμε, προϋποθέτει ότι τα κράτη-μέλη τηρούν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από αυτό. Όταν όμως ένα κράτος μέλος παραβιάζει το ενωσιακό δίκαιο και προκαλεί ζημία σε ιδιώτες, τίθεται το ζήτημα της ευθύνης του. Το ζήτημα της ευθύνης των κρατών μελών από παραβάσεις του ενωσιακού δικαίου εδραιώθηκε με την συνεκδίκαση των υποθέσεων Francovich και Bonifaci  κατά της Ιταλίας (Judgment of the Court of 19 November 1991. Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v Italian Republic. References for a preliminary ruling: Pretura di Vicenza and Pretura di Bassano del Grappa – Italy. Failure to implement a directive – Liability of the Member State. Joined cases C-6/90 and C-9/90)

Ουσιαστικά, η υπόθεση Francovich προέκυψε από τη μη μεταφορά της Οδηγίας 80/987/ΕΟΚ στο ιταλικό δίκαιο. Η οδηγία προέβλεπε την προστασία των εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, μέσω συστήματος εγγύησης για την καταβολή ανεξόφλητων μισθών.

Η Ιταλία παρέλειψε να μεταφέρει την οδηγία εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας. Ως αποτέλεσμα, εργαζόμενοι των οποίων οι εργοδότες είχαν πτωχεύσει δεν μπορούσαν να λάβουν τους οφειλόμενους μισθούς αλλά ούτε και επικουρική αποζημίωση. Μεταξύ αυτών ήταν και ο Andrea Francovich, ο οποίος προσέφυγε στα εθνικά δικαστήρια ζητώντας αποζημίωση από το ιταλικό κράτος.

Το βασικό ζήτημα που τέθηκε ενώπιον του Δικαστηρίου ήταν αν ένα κράτος μέλος μπορεί να υποχρεωθεί να αποζημιώσει ιδιώτες για ζημίες που προκύπτουν από τη μη εφαρμογή οδηγίας της ΕΕ. Ειδικότερα, εξετάσθηκε το κατά πόσο οι διατάξεις της οδηγίας μπορούσαν να έχουν άμεσο αποτέλεσμα και σε περίπτωση που δεν είχαν, εάν οι ιδιώτες μπορούσαν να στραφούν κατά του κράτους για αποζημίωση.

Το Δικαστήριο έκρινε ότι η οδηγία δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα ως προς το κράτος, επειδή δεν προσδιόριζε επαρκώς τον οφειλέτη της εγγύησης και δεν προέκυπτε σαφώς ότι το κράτος θεωρείται οφειλέτης της εγγύησης. Ωστόσο, προχώρησε σε μια καινοτόμο λύση. Το Δικαστήριο διατύπωσε για πρώτη φορά την αρχή της κρατικής ευθύνης στο δίκαιο της ΕΕ. Σύμφωνα με το σκεπτικό του, η αρχή αυτή απορρέει από την πλήρη αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου, από την υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίζουν την εφαρμογή του και από την ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών. Το Δικαστήριο κατέληξε ότι οι ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποζημίωσης όταν ένα κράτος μέλος παραβιάζει το δίκαιο της ΕΕ.  Η απόφαση Francovich κατά Ιταλίας  θεωρείται ορόσημο για το ενωσιακό δίκαιο. Καθιέρωσε έναν μηχανισμό προστασίας των ιδιωτών όταν τα κράτη-μέλη παραβιάζουν τις υποχρεώσεις τους. Η αρχή αυτή αναπτύχθηκε περαιτέρω σε μεταγενέστερες αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως οι υποθέσεις Brasserie du Pêcheur και Factortame III, όπου διευκρινίστηκε ότι η ευθύνη μπορεί να προκύψει από κάθε μορφή παραβίασης του ενωσιακού δικαίου από το κράτος.

ΙΙΙ. Οι προϋποθέσεις ευθύνης του κράτους

Σε αυτό το σημείο είναι κρίσιμο να αναλύσουμε τις προϋποθέσεις που θεμελιώνουν ευθύνη του κράτους, οι οποίες πέρα από την εδραίωσή τους με την νομολογία Francovich, επιβεβαιώθηκαν και εμπλουτίστηκαν και με την απόφαση Brasserie du Pêcheur. 

Αρχικά είναι χρήσιμο να αναφέρουμε ότι η ευθύνη του κράτους για παράβαση ενωσιακού δικαίου είναι αντικειμενική, δηλαδή δεν απαιτείται υπαιτιότητα του κρατικού οργάνου που διαπράττει την παράβαση. Όσον αφορά τις προϋποθέσεις, αυτές είναι κατ’ αρχήν τρεις: 1) ο ενωσιακός κανόνας που παραβιάστηκε να απονέμει δικαιώματα σε ιδιώτες, συγκεκριμένα ο ενάγων να ανήκει στην κατηγορία αυτή των ιδιωτών και να παραβιάζεται συγκεκριμένο δικαίωμά του το οποίο απορρέει από ενωσιακή διάταξη, 2) η παράβαση του κράτους να είναι κατάφωρη, δηλαδή να μην εκπληρώνεται φανερά η υποχρέωση συμμόρφωσης του κράτους προς το ενωσιακό δίκαιο, 3) να υπάρχει άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της κατάφωρης παράβασης εκ μέρους του κράτους και της ζημίας που υφίσταται ο ζημιωθείς. Οι άνω προϋποθέσεις κατά το Δικαστήριο είναι επαρκείς για να αξιώσει κάποιος ενάγων αποζημίωση από το κράτος, χωρίς αυτό όμως να σημαίνει ότι ο ενάγων δεν μπορεί να επικαλεστεί και άλλους λόγους που θεμελιώνουν αξίωση αποζημίωσης κατά το εθνικό δίκαιο του εν λόγω κράτους. 

Αναφορικά με την αξίωση αποζημίωσης, το ύψος αυτής καθορίζεται από το κράτος μέλος το οποίο είναι οφειλέτης αυτής, σεβόμενο πάντα όμως τη νομολογία του ενωσιακού Δικαστηρίου. Η νομολογιακή εξέλιξη της αρχής της κρατικής ευθύνης στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ολοκληρώθηκε ουσιαστικά με την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Brasserie du Pêcheur κατά γερμανικού κράτους. Η απόφαση αυτή αποτέλεσε φυσική συνέχεια της προγενέστερης νομολογίας που εγκαινιάστηκε με την υπόθεση Francovich, αλλά ταυτόχρονα διεύρυνε σημαντικά το πεδίο εφαρμογής της αρχής της κρατικής ευθύνης. Ενώ στην υπόθεση Francovich το ζήτημα αφορούσε ειδικά τη μη μεταφορά οδηγίας στην εθνική έννομη τάξη, το Δικαστήριο στην Brasserie du Pêcheur προχώρησε στην αναγνώριση της κρατικής ευθύνης ως γενικής αρχής του ενωσιακού δικαίου, η οποία εφαρμόζεται σε κάθε περίπτωση παραβίασης κανόνα της Ένωσης από κράτος μέλος.

Στην υπόθεση αυτή εξετάστηκαν από κοινού δύο διαφορές που αφορούσαν παραβιάσεις θεμελιωδών αρχών της εσωτερικής αγοράς. Στην πρώτη, η γαλλική ζυθοποιία Brasserie du Pêcheur ισχυρίστηκε ότι η γερμανική νομοθεσία για την καθαρότητα της μπύρας περιόριζε παράνομα την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, όπως κατοχυρώνεται στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στη δεύτερη, την υπόθεση Factortame III (C-46/93 και C-48/93), αμφισβητήθηκαν περιορισμοί της βρετανικής νομοθεσίας σχετικά με την πρόσβαση αλλοδαπών αλιέων σε αλιευτικά δικαιώματα.

Το Δικαστήριο αρχικά διατύπωσε τις τρεις βασικές προϋποθέσεις που αναφέραμε παραπάνω για τη θεμελίωση της ευθύνης των κρατών-μελών. Ιδιαίτερη σημασία όμως εδώ παρουσιάζει η προσέγγιση του Δικαστηρίου ως προς τον καθορισμό της αποζημίωσης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το ύψος και οι διαδικαστικοί όροι της αποζημίωσης δεν καθορίζονται άμεσα από το ενωσιακό δίκαιο, αλλά διέπονται καταρχήν από το εθνικό δίκαιο των κρατών μελών. Ωστόσο, η εφαρμογή των εθνικών κανόνων υπόκειται σε δύο θεμελιώδεις αρχές του ενωσιακού δικαίου: την αρχή της ισοδυναμίας και την αρχή της αποτελεσματικότητας. Κατά συνέπεια, οι εθνικοί κανόνες αποζημίωσης δεν επιτρέπεται να είναι λιγότερο ευνοϊκοί από εκείνους που ισχύουν για παρόμοιες αξιώσεις εσωτερικού δικαίου, ούτε να καθιστούν στην πράξη αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση του δικαιώματος αποζημίωσης που απορρέει από το ενωσιακό δίκαιο.

Περαιτέρω, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η αποζημίωση πρέπει να εξασφαλίζει την πλήρη αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη ο ιδιώτης λόγω της παραβίασης του ενωσιακού δικαίου. Στο πλαίσιο αυτό, κρίθηκε ότι η αποκατάσταση μπορεί να περιλαμβάνει όχι μόνο την άμεση περιουσιακή ζημία, αλλά και τυχόν διαφυγόν κέρδος, εφόσον αποδεικνύεται η σχετική αιτιώδης συνάφεια. Επιπλέον, η αποτελεσματική αποζημίωση ενδέχεται να απαιτεί και την καταβολή τόκων, ώστε να αποκαθίσταται πλήρως η οικονομική θέση του ζημιωθέντος και να αποφεύγεται η απομείωση της αξίας της αποζημίωσης λόγω του χρόνου που μεσολάβησε μέχρι την καταβολή της. Με τη διατύπωση αυτών των αρχών, το Δικαστήριο εγκαθίδρυσε ένα συνεκτικό σύστημα ευθύνης των κρατών μελών, το οποίο λειτουργεί ως θεσμική εγγύηση της αποτελεσματικότητας και της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου.

Εν κατακλείδι, η αρχή της αστικής ευθύνης του κράτους για παραβίαση του ενωσιακού δικαίου αποτελεί σήμερα έναν από τους σημαντικότερους μηχανισμούς προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Παρότι δεν προβλέφθηκε ρητά στις Συνθήκες, διαμορφώθηκε σταδιακά μέσω της νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με αφετηρία την εμβληματική απόφαση Francovich κατά Ιταλίας. Με την απόφαση αυτή αναγνωρίστηκε ότι οι ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποζημίωσης όταν υφίστανται ζημία εξαιτίας παραβίασης υποχρεώσεων των κρατών μελών, οι οποίες απορρέουν από το ενωσιακό δίκαιο. Περαιτέρω, με την υπόθεση Brasserie du Pêcheur κατά Γερμανίας, προσδιορίστηκαν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες γεννάται η ευθύνη του κράτους.

Παράλληλα, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι, αν και ο καθορισμός του ύψους της αποζημίωσης και οι σχετικές διαδικαστικές ρυθμίσεις ανήκουν κατ’ αρχήν στην αρμοδιότητα των εθνικών εννόμων τάξεων, αυτές πρέπει να εφαρμόζονται σύμφωνα με τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας του ενωσιακού δικαίου. Η αποζημίωση οφείλει να εξασφαλίζει την πλήρη αποκατάσταση της ζημίας, περιλαμβάνοντας ενδεχομένως τόσο τη θετική ζημία όσο και το διαφυγόν κέρδος, καθώς και την καταβολή τόκων όταν αυτό απαιτείται για την πραγματική αποκατάσταση της οικονομικής θέσης του ζημιωθέντος.

Συνολικά, η αρχή της κρατικής ευθύνης λειτουργεί ως ουσιώδης εγγύηση για την αποτελεσματική εφαρμογή και την πρακτική αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου. Μέσω αυτής διασφαλίζεται ότι οι ιδιώτες δεν μένουν απροστάτευτοι έναντι παραβιάσεων των ενωσιακών δικαιωμάτων τους από τα κράτη μέλη, ενώ παράλληλα ενισχύεται η συμμόρφωση των κρατικών αρχών προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με τον τρόπο αυτό, η αρχή της αστικής ευθύνης του κράτους συμβάλλει ουσιαστικά στην εδραίωση της υπεροχής και της αποτελεσματικότητας του ενωσιακού δικαίου στο πλαίσιο της εθνικής αλλά και της ευρωπαϊκής έννομης τάξης.

Βιβλιογραφία

1. Β. Χριστιανός, Ρ.-Ε. Παπαδοπούλου, Μ. Περάκης, Εισαγωγή στο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2021
2. Ν.-Ε. Γρηγοριάδου, διπλωματική εργασία με θέμα «αστική ευθύνη του δημοσίου υπό το πρίσμα του ενωσιακού δικαίου», Τμήμα Νομικής ΑΠΘ, Θεσσαλονίκη, 2011
3. Francovich v Italy, απόφαση της 19.11.1991, European Court Reports 1991 I-5357, EUR-Lex
4. Brasserie du Pêcheur SA v Germany, απόφαση της 5.3.1996, EUR-Lex
5. Factortame III (C-46/93 και C-48/93), EUR-Lex
6. Van Gend en Loos v Netherlands Inland Revenue Administration, απόφαση της 5.2.1963, EUR-Lex