Αλεξάνδρα Βαλληνδρά

Προπτυχιακή φοιτήτρια της Νομικής Σχολής του ΕΚΠΑ

Το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα αποτελεί θεμελιώδη έκφανση της αρχής της διαφάνειας ή της φανερής δράσης της Διοίκησης, η οποία απορρέει συνδυαστικά από τις διατάξεις των άρθρων 1, 66 και 93 του ελληνικού Συντάγματος και επιβάλλει τη δημοσιότητα των ενεργειών των οργάνων της Διοίκησης, η οποία με τη σειρά της αποτελεί εγγύηση του δημοκρατικού πολιτεύματος και της αρχής του κράτους δικαίου, όπως αυτή κατοχυρώνεται στα άρθρα 2 παρ. 1 και 25 παρ. 1 εδ. α’ του Συντάγματος. Συστηματικά δε εντάσσεται, υπό την κλασική του μορφή, στους κανόνες της διοικητικής διαδικασίας που ρυθμίζουν τις ενέργειες των διοικητικών οργάνων και των διοικουμένων που είναι αναγκαίες για την έκδοση διοικητικών πράξεων και σκοπό έχουν την καλύτερη λειτουργία της Διοίκησης, την ικανοποίηση του δημοσίου συμφέροντος, πρωτίστως δε την προστασία των διοικουμένων. Εντούτοις, η εξέλιξη των νέων τεχνολογιών και η ευρεία επίδραση που αναμένεται να έχει σε κάθε πτυχή της Δημόσιας Διοίκησης η δυνατότητα χρήσης συστημάτων τεχνητής νοημοσύνης και αλυσίδας κόμβων (blockchain), θέτουν στο προσκήνιο καινοφανή νομικά ζητήματα και αναδεικνύουν την ανάγκη επαναπροσδιορισμού του τρόπου διασφάλισης του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα και συνακόλουθα των συναφών με αυτό ισχυόντων κανόνων διοικητικού δικαίου. 

Το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα συνιστά απόρροια της αρχής της φανερής δράσης της Διοίκησης και έχει ως περιεχόμενο τη δυνατότητα συμμετοχής του διοικουμένου στη διαδικασία έκδοσης διοικητικής πράξης που τον αφορά με την ειδικότερη μορφή της λήψης γνώσης των διοικητικών εγγράφων (στην έννοια των οποίων περιλαμβάνεται και ηλεκτρονικό υλικό) που έχει στη διάθεσή της η διοικητική αρχή και που ενδεχομένως θα ληφθούν υπόψιν για την έκδοση διοικητικής πράξης υπέρ ή κατά του διοικουμένου. Προβλέπεται δε ρητώς στο άρθρο 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, το οποίο παρέχει σε όποιον έχει εύλογο ενδιαφέρον (ως τέτοιο δε νοείται εκείνο που προκύπτει αντικειμενικά από την ύπαρξη συγκεκριμένης έννομης σχέσης που συνδέεται με το περιεχόμενο των διοικητικών εγγράφων στα οποία ζητείται η πρόσβαση) τη δυνατότητα υποβολής σχετικής αίτησης στην αρμόδια διοικητική αρχή, ζητώντας είτε τη μελέτη του διοικητικού εγγράφου στο κατάστημα της υπηρεσίας, είτε τη χορήγηση αντιγράφου. Ως διοικητικό έγγραφο θεωρείται κάθε έγγραφο που συντάσσεται από υπηρεσία (υπό την οργανική έννοια) του Δημοσίου, των ΟΤΑ και των άλλων ΝΠΔΔ, ενώ σύμφωνα με την ενδεικτική απαρίθμηση του άρθρου 5 ΚΔΔ/σίας πρόκειται ιδίως για εκθέσεις, μελέτες, πρακτικά, εγκύκλιες οδηγίες, στατιστικά στοιχεία, απαντήσεις της Διοίκησης, γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις.

 Περαιτέρω, ο διοικούμενος εφόσον δικαιολογεί ειδικό έννομο συμφέρον, εφόσον δηλαδή επιδιώκει να ικανοποιηθεί από τη Διοίκηση συγκεκριμένο δικαίωμά του ή επιδιώκει δικαστική προστασία, δικαιούται να λάβει γνώση ιδιωτικών εγγράφων που σχετίζονται με την υπόθεσή του. Ως ιδιωτικά δε νοούνται, κατ’ αντιδιαστολή προς τα διοικητικά, τα έγγραφα που έχουν συνταχθεί από οποιοδήποτε πρόσωπο που δεν είναι όργανο του Δημοσίου, των ΟΤΑ, ή των άλλων ΝΠΔΔ. Η άσκηση του παραπάνω δικαιώματος τελεί βέβαια υπό την επιφύλαξη των διατάξεων του Κανονισμού (ΕΕ) 2016/679 για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών (GDPR).

Υπό την προϋπόθεση ότι συντρέχει εύλογο ενδιαφέρον του αιτούντος και ότι η υποβαλλόμενη αίτηση είναι σαφής και ορισμένη, ήτοι προσδιορίζονται στην αίτηση ατομικώς τα έγγραφα στα οποία ζητείται πρόσβαση ή πάντως επί τη βάσει ορισμένου κριτηρίου δυνάμει του οποίου μπορούν να καταταγούν σε ορισμένη κατηγορία (η πλήρωση των εν λόγω προϋποθέσεων ελέγχεται από τον αρμόδιο υπεύθυνο κάθε υπηρεσίας), η διοίκηση υποχρεούται κατ’ άρθρον 5 παρ. 5 εδ. α΄ ΚΔΔ/σίας να χορηγήσει τα αιτούμενα έγγραφα ή να απορρίψει αιτιολογημένα την αίτηση εντός προθεσμίας 20 ημερών από την υποβολή της (επί παρελεύσεως της ως άνω προθεσμίας συνάγεται σιωπηρή άρνηση του διοικητικού οργάνου να χορηγήσει την αιτούμενη πρόσβαση). Επί αρνήσεως, η σχετική πράξη που απορρίπτει την αίτηση είναι διοικητική πράξη και προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως, ενδεχομένως δε θεμελιώνεται ευθύνη κατά τα άρθρα 105 και 106 του ΕισΝΑΚ. Αυτονόητο είναι βεβαίως ότι αν το αίτημα χορηγήσεως εγγράφων είναι αόριστο η διοίκηση δεν έχει καμία υποχρέωση να προβαίνει σε χρονοβόρες αναζητήσεις προκειμένου να εντοπίσει το ζητούμενο έγγραφο (ΑΠ 148/2013). Σε κάθε περίπτωση όμως, αν ο διοικούμενος διαφωνεί με την απόρριψη της αιτήσεώς του, υπάρχει η δυνατότητα προσφυγής στον αρμόδιο Εισαγγελέα Πρωτοδικών προκειμένου ο τελευταίος να ασκήσει το κατ’ άρθρον 29 παρ. 4 εδ. β΄ Κώδικα Οργανισμού Δικαστηρίων δικαίωμα. Η διοίκηση θα έχει τότε δέσμια αρμοδιότητα να συμμορφωθεί με την εισαγγελική παραγγελία, ενώ επί μη συμμορφώσεως η συμπεριφορά του αρμοδίου οργάνου θα πληροί ενδεχομένως την ειδική υπόσταση του εγκλήματος της παράβασης καθήκοντος του άρθρου 259 ΠΚ.

Υπό το πρίσμα της ανωτέρω παραδοσιακής θεώρησης του δικαιώματος πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα κατέστη σαφές, νομίζω, ότι το εν λόγω δικαίωμα έχει διαμορφωθεί εντός ενός θεσμικού πλαισίου που προϋποθέτει την μεσολάβηση διοικητικής αρχής και τη συλλογή κατά τρόπο συγκεντρωτικό των επιμέρους αρχείων στα οποία θα δοθεί πρόσβαση στον διοικούμενο, ο οποίος με τη σειρά του θα τα μελετήσει με έναν από τους διαζευκτικά αναφερόμενους στο άρθρο 5 ΚΔΔ/σίας τρόπους. Εντούτοις, η ραγδαία ανάπτυξη των ψηφιακών τεχνολογιών και ιδίως των αποκεντρωμένων συστημάτων καταγραφής δεδομένων, όπως η τεχνολογία αλυσίδας κόμβων (blockchain), πρόκειται μάλλον να ανατρέψει τις κλασικές παραδοχές του παραδοσιακού αυτού μοντέλου και να αυτοματοποιήσει σε μεγάλο βαθμό την προβλεπόμενη από τον νόμο διαδικασία. Ανακύπτουν, συναφώς, ζητήματα ριζικού επαναπροσδιορισμού του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα, ειδικότερα δε αναφύεται το ερώτημα αν και κατά πόσον δύναται η ανάπτυξη της ως άνω τεχνολογίας να επηρεάσει τη δομή, το περιεχόμενο και τον τρόπο άσκησής του. Προκειμένου, ωστόσο, να απαντηθούν ικανοποιητικά τα εν λόγω ερωτήματα επιβάλλεται, θαρρώ, λόγω της τεχνικής φύσεως του ζητήματος να επιχειρήσουμε μία συνοπτική, κατά το δυνατόν, ανάλυση του τρόπου λειτουργίας της τεχνολογίας blockchain.

Η τεχνολογία αλυσίδας κόμβων (ή αλλιώς blockchain, όρος που πρωτοεμφανίσθηκε το έτος 2008), στηρίζεται στη διασύνδεση και κοινή χρήση κατανεμημένων βάσεων δεδομένων σε ένα δίκτυο ομότιμων διασυνδεδεμένων κόμβων (peer to peer network). Με απλά λόγια, πρόκειται για ένα ανοιχτό ηλεκτρονικό μητρώο συναλλαγών, ένα είδος ψηφιακού λογιστικού βιβλίου-καθολικού (Distributed Ledger Technologies/DLT), εντός του οποίου καταχωρίζονται και επαληθεύονται, μέσω μίας εξαιρετικά περίπλοκης μαθηματικής εργασίας και χάρη σε υπολογιστική υποδομή μεγάλης ισχύος, εγγραφές ψηφιακών δεδομένων κάθε είδους όπως ηλεκτρονικές συναλλαγές, πληρωμές, smart contracts κ.α. Η καταχώριση των πληροφοριών λαμβάνει χώρα βάσει συναίνεσης των συνεργαζομένων μελών του δικτύου (ταυτοποιούμενων με ασφαλή τρόπο) για την ορθότητα και την ακρίβειά τους και είναι οριστική, ενώ κάθε καινούργια ομάδα καταχωρίσεων (η ομαδοποίηση των συναλλαγών γίνεται με βάση τον χρόνο καταχώρισης) συνιστά έναν κόμβο (block), ο οποίος συνδέεται ως κρίκος με τους προηγούμενους, δημιουργώντας κατά χρονική αλληλουχία μία συνεχή αλυσίδα (chain) ομαδοποιημένων καταχωρίσεων από την πρώτη συναλλαγή ως την τρέχουσα. Κάθε block φέρει την ‘’ταυτότητά’’ του, το δικό του ψηφιακό αποτύπωμα (hash). Πρόκειται για μία ορισμένου μήκους αριθμητική ακολουθία (κωδικός), η οποία παράγεται από το σύνολο των δεδομένων των συναλλαγών του εκάστοτε block με τη χρήση ενός κρυπτογραφικού αλγορίθμου και αποστέλλεται για λόγους ασφαλείας και δημοσιότητας σε όλους τους υπολογιστές του δικτύου. Το hash κάθε επόμενου στην αλυσίδα block είναι η αριθμητική ακολουθία που προκύπτει από το άθροισμα του δικού του ψηφιακού αποτυπώματος με το ψηφιακό αποτύπωμα του αμέσως προηγούμενου block (λόγου χάριν αν το hash του block 1 είναι ίσο με α και το hash του block 2 είναι ίσο με β τότε η τελική αριθμητική ακολουθία που θα φέρει το block 2 θα ισούται με α+β). Έτσι, κάθε επέμβαση ή αλλαγή σε καταχωρισθείσα συναλλαγή αλλάζει το ψηφιακό αποτύπωμα του block, το οποίο βρίσκεται πλέον σε ανακολουθία με τα επόμενα και η αλυσίδα ‘’σπάει’’. Η ανακολουθία μάλιστα γίνεται ορατή σε όλα τα μέλη του δικτύου γεγονός που διασφαλίζει σχεδόν απόλυτα (υπάρχουν βέβαια ορισμένες εξαιρέσεις) το αμετάβλητο των δεδομένων. Σχηματικά, δηλαδή, το σύστημα λειτουργεί ως εξής: Η συναλλαγή εντάσσεται στο δίκτυο από τον χρήστη, κατόπιν μεταδίδεται σε όλους τους υπολογιστές των μελών του δικτύου οι οποίοι ελέγχουν την εγκυρότητά της, στη συνέχεια καταχωρίζεται σε block μαζί με άλλες συναλλαγές που επικυρώθηκαν κατά το ίδιο χρονικό σημείο με αυτή και τέλος ακολουθεί η ένταξη του block στην αλυσίδα που σηματοδοτεί την οριστική καταχώριση της συναλλαγής στο μητρώο και το αμετάβλητο των επί μέρους δεδομένων της. 

Είναι, συνεπώς, προφανές ότι η τεχνολογία blockchain επαναπροσδιορίζει ποιοτικά την έννοια της ασφάλειας των συναλλαγών και της δημοσιότητας, διασφαλίζει σε μεγάλο βαθμό και κατά τρόπο αποκεντρωμένο το κύρος των καταχωρημένων δεδομένων, ενώ δύναται να διευκολύνει την απόδειξη γεγονότων με νομική ισχύ και να αυτοματοποιήσει σύνθετες και χρονοβόρες νομικές διαδικασίες. Σε ένα τέτοιο σχήμα, η εμπιστοσύνη δεν εδράζεται πλέον σε έναν κεντρικό φορέα, αλλά στην ίδια την αρχιτεκτονική του συστήματος.

Όπως υπαινιχθήκαμε ανωτέρω, η τεχνολογία αλυσίδας κόμβων μπορεί να αλλάξει ριζικά την έννοια και κυρίως τον τρόπο άσκησης του δικαιώματος πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα. Ειδικότερα, η χρήση ενός τέτοιου συστήματος θα επέτρεπε τη καταχώριση και δημοσίευση των διοικητικών εγγράφων (λόγου χάριν αποφάσεων κατακύρωσης έργων και προμηθειών σε οικονομικούς φορείς ή πρακτικών αξιολόγησης προσφορών που υποβλήθηκαν στο πλαίσιο δημοσίου διαγωνισμού) σε μία πλατφόρμα ελεγχόμενης πρόσβασης κατά τρόπο ασφαλή και γρήγορο, διασφαλίζοντας την αυθεντικότητα και ακεραιότητα των εγγράφων και ενισχύοντας τη διαφάνεια της δράσης της δημόσιας διοίκησης. Ο ενδιαφερόμενος διοικούμενος θα είχε τη δυνατότητα άμεσης πρόσβασης στα έγγραφα (η γνησιότητα των οποίων θα ήταν βέβαιη) επί τη βάσει των οποίων εκδίδονται διοικητικές πράξεις που τον αφορούν και κατά συνέπεια θα μπορούσε, χάρη στην ενισχυμένη αποδεικτική ευχέρεια που παρέχει το σύστημα, να διεκδικήσει αποτελεσματικότερα την προσβολή τους με αίτηση ακυρώσεως. Περαιτέρω, μέσω της δυνατότητας αυτοματοποίησης που προσφέρει η τεχνολογία blockchain, η υποβολή αιτήσεως, η μετάβαση του διοικουμένου στην έδρα του αρμοδίου φορέα, η κοινοποίηση και η αναπαραγωγή του εγγράφου θα καθίσταντο περιττές, αφού ο έλεγχος ύπαρξης ευλόγου ενδιαφέροντος ή ειδικού εννόμου συμφέροντος θα μπορούσε να γίνεται αυτόματα από το ίδιο το σύστημα με τη διαπίστωση της συνδρομής στο πρόσωπο του αιτούντος-διοικουμένου ορισμένων προκαθορισμένων κριτηρίων και χωρίς τη μεσολάβηση της αρμόδιας δημόσιας υπηρεσίας. Έτσι, υπό την προϋπόθεση ότι ο διοικούμενος πληροί τα ως άνω κριτήρια, θα θεωρείτο ότι έχει το απαιτούμενο από τον νόμο εύλογο ενδιαφέρον και επί τη βάσει μίας προκαθορισμένης λογικής if-then, θα ενεργοποιείτο αυτομάτως η έννομη συνέπεια, ήτοι θα χορηγείτο κωδικός πρόσβασης στο έγγραφο. Κατ’ αυτόν τον τρόπο θα μπορούσε να αποφευχθεί η γραφειοκρατία αλλά και το καθόλου αμελητέο κόστος που απαιτείται για την ικανοποίηση του αιτήματος πρόσβασης στα έγγραφα, που ,όπως γίνεται αντιληπτό, δυσχεραίνει και περιορίζει σε μεγάλο βαθμό το σημαντικό αυτό δικαίωμα του διοικουμένου, το οποίο δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι έχει συνταγματικό έρεισμα. Η χρησιμότητα δε του εν λόγω συστήματος γίνεται ακόμη πιο φανερή σε περίπτωση αδικαιολόγητης αρνήσεως της διοίκησης να χορηγήσει το αιτούμενο έγγραφο. Σε μία τέτοια περίπτωση υπό την παραδοσιακή διαδικασία, η άρνηση της διοίκησης θα συνιστούσε διοικητική πράξη την προσβολή της οποίας θα έπρεπε να διεκδικήσει ο διοικούμενος (με όλη την καθυστέρηση και το κόστος που συνεπάγεται η προσβολή μίας διοικητικής πράξεως). Αντιθέτως, εάν αξιοποιείτο εξαρχής η τεχνολογία blockchain θα διασφαλιζόταν κατά τρόπο εύκολο, αντικειμενικό και αποκεντρωμένο η συνδρομή του ευλόγου ενδιαφέροντος ή ειδικού εννόμου συμφέροντος στο πρόσωπο του διοικουμένου και η απόκτηση της αιτούμενης προσβάσεως, χωρίς να υφίσταται κίνδυνος ο διοικούμενος που πληροί τις προϋποθέσεις του νόμου να στερηθεί του δικαιώματος του και να αναγκασθεί να αναζητήσει εκ των υστέρων προστασία. 

Συνοψίζοντας όλα τα προεκτεθέντα, η αξιοποίηση της τεχνολογίας blockchain στη δημόσια διοίκηση δύναται να μεταβάλει ουσιωδώς τον τρόπο με τον οποίο διασφαλίζεται το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα, συμβάλλοντας στην ουσιαστικότερη πραγμάτωσή του. Εντούτοις, η μετάβαση από το παραδοσιακό, ιεραρχικά οργανωμένο διοικητικό μοντέλο σε μορφές αποκεντρωμένης διαχείρισης της πληροφορίας δεν είναι άμοιρη προκλήσεων. Συναφώς, γεννώνται σημαντικά προβλήματα συμβατότητας των νέων τεχνολογιών με θεμελιώδεις αρχές του διοικητικού δικαίου και της προστασίας προσωπικών δεδομένων. Υπό το πρίσμα αυτό και σε ένα περιβάλλον εντός του οποίου η πληροφορία καθίσταται εκ των προτέρων προσβάσιμη, το κρίσιμο ερώτημα δεν είναι πλέον αν ο διοικούμενος έχει πρόσβαση στα έγγραφα, αλλά υπό ποιους όρους η διοίκηση δύναται να περιορίσει αυτήν. Είναι, συνεπώς, επιβεβλημένη η ανανέωση του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου και η διαμόρφωσή του εις τρόπον ώστε να είναι ικανό να αξιοποιήσει τα πλεονεκτήματα των νέων τεχνολογιών, χωρίς να διακυβεύονται οι εγγυήσεις του κράτους δικαίου.

Βιβλιογραφία

1) Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου 16η Έκδοση, Επαμεινώνδας Π. Σπηλιωτόπουλος και Βασίλειος Θ. Κονδύλης, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.

2) Εφαρμογές Τεχνητής Νοημοσύνης στο δίκαιο και στη δικαστική πρακτική, Λεωνίδας Ι. Κανέλλος, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.

3) Θεμελιώδη Δικαιώματα 2η Έκδοση, Σπύρος Βλαχόπουλος, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.

4)https://www.binance.com/en/academy/articles/what-is-blockchain-and-how-does-it-work